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公益性应是养老机构第一属性

发稿时间:2018-09-01 10:30:00 来源:法制日报 中国青年网

  原标题:公益性应是养老机构第一属性

  对话人

  中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心教授 郭泽强

  华东政法大学房地产政策法律研究所所长 杨勤法

  政府市场社会相互协同

  记者:老年人人口快速攀升,养老市场潜力巨大。而养老产业要真正成为经济发展新引擎,政府、市场和社会该如何发挥协同作用?

  郭泽强:从发达国家走过的历程来看,养老模式大致有两种类型,一种是由政府主导覆盖全社会的高福利的一元模式。其不足在于可能会助长了公民对政府的依赖,且国家财政支出的压力增大,难以为继。若要改变这种既定的一元模式又往往举步维艰,最终导致国家发展活力减弱,经济发展受损。另一种是多元模式,主要由个人合理负担,鼓励社会多方自愿参与,支持企业进入,发挥市场机制的作用,逐步形成多元共赢的组合模式和保障体系。这种模式既可克服公民对政府的依赖,又能满足公民日益增长的个性化的养老需求,有利于增强国家可持续发展的动力和培育良好的社会风尚,其优势不言自明,故已成为很多国家(地区)养老模式的理性选择。

  养老产业是一个包括不同形式的多层次综合体系,政府、市场和社会在其中扮演不同的角色,任何一种机制都不可能解决全部问题。当前,政府应该承担发展养老产业的主导作用,主要体现在总体规划、政策支持和监督管理三个方面。清晰界定政府的主导位置后,要充分调动养老产业中市场的主体地位,在满足老年人基本养老服务需求的基础上,多渠道引入市场中各种主体参与,特别是调动民间资本积极性,弥补政府保障力量的不足,满足老年人多层次、多样化的养老需求。

  杨勤法:随着我国老龄化的快速出现,对养老服务的需求会不断增加,养老产业将成为我国经济的下一个蓝海。养老产业涵盖的范围非常广泛,养老基础设施、养老产品、康复保健、文化教育、休闲娱乐、养老社区等,与老年有关的医疗产业市场如专科医院、社区医院、康复医院等,甚至与老年医疗相配套的老年器械产业如拐杖、轮椅等,都可以纳入养老产业。

  要使养老产业成为经济发展新引擎,需要政府、市场、社会各方的正确定位,发挥各自功能。

  首先,要有效发挥政府在养老产业中的主导作用,政府应清楚在养老产业哪些可为、哪些不可为。我国现有的养老政策,更多的体现在政策和规划层面,涉老法规政策系统性、协调性、针对性、可操作性有待增强,相关的法律法规不完善,有些政策界限需要有所创新与突破。比如,养老产业属于土地占用型的产业,需要土地与房产。养老产业涉及多个政府部门,政府部门间应建立沟通协调机制。

  其次,养老既然是一个产业,就应按产业规律运行。产业发展的主体一定是市场,为此应充分发挥市场的主体作用。按照国家的养老规划,应完善公建民营养老机构管理办法,鼓励社会力量通过独资、合资、合作、联营、参股、租赁等方式参与公办养老机构改革。

  最后,要发挥社会的协同作用。社会各界要为老年健康产业提供全方位的支持,包括老年教育、老年文化、老年娱乐等,加强涉老数据、信息的汇集整合和发掘运用,建立基于大数据的可信统计分析决策机制,更好地服务于保障改善老年人民生和大众创业、万众创新的项目等。

  完善三位一体服务体系

  记者:机构养老,就是老人到养老院、养老公寓、养老社区等机构里面养老。有人认为,机构养老就是市场化养老,而市场化养老就是高端化养老。这种观点是否正确?

  郭泽强:从逻辑上讲,机构养老与市场化养老属于养老的不同类型,两者存在交叉,不应简单等同。机构养老主要是通过法人机构,或者是附属于医疗机构、企事业单位、社会团体或组织、综合性社会福利机构的一个部门或者分支机构,来完成老年人提供饮食起居、清洁卫生、生活护理、健康管理和文体娱乐活动等综合性服务。市场化养老则是以养老产业以市场化供给为主要标志的养老类型。养老机构在社会养老服务体系中具有重要支撑作用,养老服务机构在建设和运行中也具有一定的市场化性质,且市场化在一定程度上可以满足部分老年人的较高水平养老需求。

  我认为,养老机构的第一属性还应是公益性,市场化只能是其次要属性,应当服务于公益性的功能与属性。此外,市场化养老绝不等同于高端化养老。市场化是为了整合社会养老各种服务资源而采取的手段,提供质量优良、价格适度的养老服务才应是机构养老服务的根本目标,其高端化应主要表现在养老服务人才、服务内容、服务质量等方面,而并非高端化的甚至豪华的养老设施设备。

  杨勤法:我国的机构养老主要是公办养老机构和民办养老机构。公办养老机构有部分公建民营养老机构;民办养老机构分营利性和非营利性的,非营利性的养老机构,一般登记为民办非企业单位,营利性的养老机构一般登记为企业。无论养老院、养老公寓或养老社区,有公办的、也有民办的。机构养老不等于市场化养老,国家通过土地划拨、优惠贷款、运营补贴、购买服务等方式,支持社会力量举办养老服务机构。目前公办养老机构在我国养老机构仍占主要比例,国家承担了养老机构的主要开办和运行费用。由于我国老龄人口的数量不断增大,公办养老机构难以满足日益增长的需要,我国要按照政策引导、政府扶持、社会兴办、市场推动的原则,发展和完善居家养老、社区养老、机构养老等三位一体的服务体系,让社会资金更多地参与到养老服务业。

  市场化养老也不是所谓的高端养老,市场化的目的是调动社会一切资源,按照市场规律,发挥市场主体的积极性,为社会提供更多的养老服务。市场化的结果是让更多的老人能享受到机构养老的便利而不是相反。在制定机构养老政策时,公办养老机构和部分公建民营养老机构要保持非营利性。

  开办养老机构应明确是否营利

  记者:我国绝大多数民办养老机构,都注册成为公益性质的民办非企业单位,按规定不能营利和分红。然而,民营资本不是做慈善的,养老产业该如何平衡公益性与营利性?

  郭泽强:目前,我国公办养老机构共有3种模式:公办公营、公办民营、公建民营。对这一群体的产业发展,上面三种模式,在公益性与营利性之间,都必须首先提倡公益性优先,兼顾营利性。如果养老产业以营利为主,过分追求利益,意味着养老服务的价格也可能会水涨船高,不再是养老的机构而是收取老年人钱财的吸金石,可能成为老年人的噩梦。我认为,平衡公益性与营利性,首先公益性的养老服务产业要形成全覆盖。简言之,就是以居家养老为基础,以公益养老服务机构与社区养老服务中心为主体,以营利性机构作为补充,最终才能整合成一个立体的、满足不同层次的养老服务体系。同时,为了防止公益性养老院采取商业性质,主要是通过建章立制、明确边界来解决公办公营、公办民营、公建民营三种模式的单位责任与个人追责。

  杨勤法:民营资本进入养老产业,按我国现行政策,既有注册为营利性的企业,也有登记为非营利性的非企业单位。为保证养老产业的资本投入,必须平衡公益性与营利性。

  在申请开办养老机构时,必须明确是否营利。如果是营利性的,则由开办单位自行决定经营(包括收费等),国家不加干预,养老机构按企业依法经营及纳税等,国家也不做资金投入,不给相应的优惠。对于非营利性(公益性)的养老机构,开办单位可以获得一些其他的合理利益。如税收优惠、品牌宣传、产品采购等。企业用于开办非营利性养老机构的资金可以免税;开办非营利性养老机构的企业可以提升品牌形象;开办非营利性养老机构的企业可以从事养老机构的上下游产业,其开办的养老机构可以优先采购其产品等。登记为非营利性的养老机构,就不应按商业性质经营,必须提供公益性的养老服务,同时可以享受相关的政策优惠,如土地划拨、财政补贴、贷款贴息、税收减免等。

  押金无法退回可能涉嫌犯罪

  记者:民办养老院收取高额押金用于投资赚取利润,已成了行业潜规则。现行法律法规中,对于养老院收取的押金是否存在监管盲区?向社会不特定对象吸收资金是否涉嫌非法集资?

  郭泽强:关于养老机构的收费问题,主要是《养老机构管理办法》第十九条予以规定:“养老机构应当依照其登记类型、经营性质、设施设备条件、管理水平、服务质量、护理等级等因素确定服务项目的收费标准。养老机构应当在醒目位置公示各类服务项目收费标准和收费依据,并遵守国家和地方政府价格管理有关规定。”据此规定,无论公办,还是民办养老机构都需要公示收费依据,并且遵循国家和地方标准收取费用,以实际满足养老需要。民办养老院收取的押金并没有法律依据。

  一些民营养老机构会收取押金,已经成为行业默认的规则。押金的具体数额要以双方协商为准,依照合同来确定;目前的法律法规中,对于民办养老院的资金监管范围是他们的运营资金费用,但对押金的用途并没有规定和监管,处于“盲区”。实践中,民办养老院如将老人押金用于投资,一旦资金链条断裂,将给老人生活带来重大影响。如果民办养老机构以交押金的名义向老年人收取款项,并给予一定回报,约定一定期限可以退回本金的,这就涉嫌非法集资或非法吸收或者变相吸收公众存款。

  杨勤法:民办养老机构收取各种名义的押金(预付款、保证金等),现行法律确实没有明确的规定,养老机构收取押金的监管主体并不清晰,到底是民政部门、金融监管部门、市场监管部门还是其他部门,没有一个明确的界定,监管部门管理的法律依据也不具体。

  为保障老年人的权益,对于民办养老机构收取押金的行为,相关部门可以建立统一的单用途卡协同监管平台,确保发卡信息透明,实施动态智能监管。明确实行押金风险警示制度,发卡主体的押金达到规定的风险警示标准后,应当采取银行专户管理或购买履约保证保险、担保函等风险防范措施。建立覆盖单用途卡全过程管理的信用治理体系,健全信用联动奖惩机制,做到事前信用核查,事中信用分类监管,事后联动奖惩。(王 阳)

责任编辑:熊真
 
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